《江西省農(nóng)村村民自建房管理辦法》經(jīng)2023年9月27日第25次省政府常務(wù)會議討論通過，于2023年11月1日正式施行。現(xiàn)解讀如下：

一、《辦法》出臺背景

村民自建房是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)房安全事關(guān)農(nóng)民切身利益。省委、省政府高度重視農(nóng)村村民自建房工作，先后出臺過一系列政策，但沒有形成完整的制度體系，尤其是機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)職能迫切需要進(jìn)一步理順，工作合力需要進(jìn)一步強(qiáng)化。一是中央和省委、省政府有明確要求。習(xí)近平總書記高度重視村民自建房監(jiān)管問題，多次作出重要指示批示。省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志也多次作出具體指示，明確要求建立一套完整的村民自建房監(jiān)管機(jī)制。二是現(xiàn)實有迫切需求。近年來，全國各地農(nóng)民自建房安全事故多發(fā)頻發(fā)暴露出立法滯后、執(zhí)法不嚴(yán)、行業(yè)安全監(jiān)管寬松軟等諸多問題。我省村民自建房數(shù)量多，建設(shè)年代相隔久遠(yuǎn)，建設(shè)質(zhì)量參差不齊，加上山區(qū)切坡建房等行為可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害等，農(nóng)房安全隱患不容忽視。2021年，有關(guān)部門排查鑒定全省有1.7萬戶農(nóng)房存在安全隱患。誰來監(jiān)管、如何劃分職責(zé)等，亟需有法律明確。三是外省有經(jīng)驗可借鑒。近年來，湖南、河南、浙江、貴州等省出臺了村民建房相關(guān)規(guī)范性文件或規(guī)章，對農(nóng)村村民建房規(guī)劃、審批、安全監(jiān)管等作了相應(yīng)規(guī)定，值得我省學(xué)習(xí)借鑒。四是地方有實踐可參考。2018年以來，我省上饒市、新余市、南昌市、撫州市、贛州市先后出臺了農(nóng)村住房建設(shè)方面的地方法規(guī)。尤其是吉安市人民政府今年4月份出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外農(nóng)村住房建設(shè)管理的通知》，明確了相關(guān)部門職責(zé)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體管理機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人員，規(guī)范了農(nóng)村住房建設(shè)管理，值得總結(jié)推廣。

二、《辦法》主要內(nèi)容

《辦法》共6章34條，包括總則、規(guī)劃和用地、批準(zhǔn)和建設(shè)、安全管理、法律責(zé)任、附則，重點(diǎn)圍繞以下幾個方面作出規(guī)定。

第一，加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障。一是加強(qiáng)規(guī)劃保障。規(guī)定編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)依法合理安排宅基地用地規(guī)模和布局。二是保障用地指標(biāo)。規(guī)定縣級以上政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，對符合條件的村民自建房用地計劃指標(biāo)予以保障。三是規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定村民一戶只能擁有一處宅基地，自建住房不得超過規(guī)定的用地面積標(biāo)準(zhǔn)和省政府規(guī)定的建筑面積、建筑層數(shù)。

第二，細(xì)化批準(zhǔn)程序。《辦法》對村民申請宅基地建房的批準(zhǔn)程序作了細(xì)化，規(guī)定村民申請宅基地建房的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村民委員會提出申請，提交有關(guān)材料。村民進(jìn)行集體討論并公示后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)。審核通過的，辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書。為方便村民辦理手續(xù)，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在便民服務(wù)中心設(shè)立申請受理窗口。

第三，加強(qiáng)建設(shè)管理。一是明確農(nóng)村住房設(shè)計圖紙的要求。規(guī)定對建設(shè)二層以上的農(nóng)村住房，應(yīng)當(dāng)選用政府免費(fèi)提供的設(shè)計通用圖集，或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位進(jìn)行設(shè)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)核查是否按照設(shè)計圖紙等要求進(jìn)行施工。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)工匠培訓(xùn)。規(guī)定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對鄉(xiāng)村建設(shè)工匠免費(fèi)提供專業(yè)技能、安全知識等培訓(xùn)，發(fā)放合格證書，村民建房從工匠名錄中選擇工匠，或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位施工。三是強(qiáng)化規(guī)劃核實和竣工驗收。規(guī)定村民自建房竣工后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)組織人員實地核實房屋是否符合用地、規(guī)劃和房屋設(shè)計要求。村民自建房驗收涉及質(zhì)量安全需要提供技術(shù)服務(wù)的，縣級住建部門和其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供技術(shù)支持。

第四，強(qiáng)化安全管理。一是規(guī)定了危房安全排查和處置措施。規(guī)定各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化農(nóng)村房屋安全排查工作機(jī)制。對自查報告的農(nóng)村危房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照屬地管理原則及時組織安全鑒定。經(jīng)鑒定為危險房屋的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)發(fā)出風(fēng)險告知書,提出處置建議，督促采取維修加固、拆除等解危措施。有垮塌危險的,安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)立即停止使用并組織人員撤離。二是嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村住房改為生產(chǎn)經(jīng)營用房。當(dāng)前，自建房倒塌事故絕大部分是因為擅自將住房改為生產(chǎn)經(jīng)營用房導(dǎo)致，對此，《辦法》對利用村民自建房從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為作出限制性規(guī)定，并明確了產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管理者的安全責(zé)任。三是規(guī)定了禁止性行為。明確了房屋使用安全責(zé)任人不得實施的影響房屋使用安全的六類行為。

三、《辦法》主要特色

《辦法》有四個方面特點(diǎn)。一是對村民自建房作出了全鏈條、全流程、全生命周期管理的規(guī)定。對村民建房規(guī)劃、選址、房屋設(shè)計、審批、建房管理、登記、農(nóng)房安全等各環(huán)節(jié)都作了相應(yīng)規(guī)定，形成一個完整的管理體系。村民建房首先要符合村莊規(guī)劃要求，在規(guī)劃范圍內(nèi)選址。建設(shè)前要依法申請，得到批準(zhǔn)才能開工建設(shè)。在建設(shè)過程中要注重質(zhì)量和安全，合規(guī)建設(shè)。建設(shè)完工后要驗收，要定期開展安全排查，保障人民生命財產(chǎn)安全。二是明確了部門職責(zé)。村民自建房管理鏈條長，涉及部門較多，必須明確部門職責(zé)，避免出現(xiàn)農(nóng)房管理漏洞和監(jiān)管空白。在明確職責(zé)的基礎(chǔ)上建立相關(guān)機(jī)制，形成工作合力，齊抓共管，助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。比如，對村民自建房管理的幾個核心部門包括自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等的職責(zé)進(jìn)行了單獨(dú)明確。住建部門牽頭負(fù)責(zé)村民自建房建設(shè)質(zhì)量安全管理工作，自然資源部門負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、規(guī)劃許可、登記等工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理有關(guān)工作。三是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確具體承辦機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人。村民自建房管理工作的政策性、技術(shù)性都很強(qiáng)，需要一支穩(wěn)定的隊伍來抓細(xì)抓實此項工作。針對基層現(xiàn)實，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，明確具體承辦機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人，做到有人管事、有場所辦事、有機(jī)制理事，事有人干、責(zé)有人擔(dān)。如，吉安市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上加掛了農(nóng)村住房建設(shè)管理辦公室，增加農(nóng)村住房受理、勘查、審核審批、放線、竣工驗收、登記發(fā)證等工作職能；農(nóng)房辦設(shè)置審批、規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)管等專崗，實行專人專崗管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)日常管理，縣級職能部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。四是突出加強(qiáng)農(nóng)房安全監(jiān)管。農(nóng)房安全是重中之重，安全工作要抓早、抓小、抓常。針對村民自建房現(xiàn)狀，一方面，我們注重源頭管控，對增量部分強(qiáng)化監(jiān)管，在建設(shè)過程中通過技術(shù)手段、規(guī)范操作，消除安全隱患，確保農(nóng)民群眾住得舒心、住得安全。另一方面，強(qiáng)化存量農(nóng)房監(jiān)測，加強(qiáng)農(nóng)房安全排查，及時采取措施管控危房；針對容易發(fā)生農(nóng)房安全事故的領(lǐng)域，嚴(yán)格控制將自建房改作經(jīng)營用途。

四、農(nóng)民群眾最關(guān)心的兩個問題

一是宅基地審批流程。農(nóng)民占用集體的土地建設(shè)住宅必須履行相關(guān)手續(xù)，獲得批準(zhǔn)才可以使用。農(nóng)民建房審批要經(jīng)過申請、審查、審批三個環(huán)節(jié)。第一，申請環(huán)節(jié)，農(nóng)戶提出申請。符合“一戶一宅”條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以戶為單位，填寫農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表，向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，村民應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組提出申請；沒有分設(shè)村民小組或者宅基地和建房申請等事項已統(tǒng)一由村民委員會辦理的，農(nóng)戶直接向村民委員會提出申請。第二，審查環(huán)節(jié)，村組審查。①村民小組收到申請之后，提交村民小組會討論，并將申請理由、擬用地位置和占地面積、擬建房屋層高和建筑面積等情況在本組范圍內(nèi)公示，公示期不少于5天。公示無異議或異議不成立的，村民小組將農(nóng)戶申請、村民小組會議記錄等材料提交村民委員會審查。②村民委員會重點(diǎn)審查申請材料是否真實有效、擬建房用地是否符合村莊規(guī)劃、是否征求了建房相鄰權(quán)利人意見等。審查通過的，簽署意見，將相關(guān)材料報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第三，批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核批準(zhǔn)實際也要經(jīng)過三個階段。第一個階段是受理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心宅基地申請受理窗口接收材料。第二個階段是審查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)宅基地工作的管理機(jī)構(gòu)收到申請材料后，應(yīng)當(dāng)組織人員現(xiàn)場勘查，并依法對申請材料的真實性、完整性、合法性進(jìn)行審查。審查的重點(diǎn)是：①申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合宅基地合理布局要求和面積標(biāo)準(zhǔn)，②宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請是否經(jīng)過村組審核公示，③擬用地是否符合村莊規(guī)劃、用途管制要求。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。涉及交通、水利、通訊、電力等設(shè)施依法需要征求意見的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法征求相關(guān)部門的意見。第三個階段是批準(zhǔn)。審查通過的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法批準(zhǔn)建房申請，并按照規(guī)定辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書。審查未通過的，及時告知申請人不予批準(zhǔn)的理由。

二是宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)，房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，選址應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，盡量使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和荒山、荒坡，少占耕地。

《江西省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅不得超過下列用地面積標(biāo)準(zhǔn)：（一）占用宅基地和村內(nèi)空閑地的，每戶不得超過一百八十平方米；（二）確需占用耕地的，每戶不得超過一百二十平方米；（三）因地形條件限制、居住分散而占用荒山、荒坡的，每戶不得超過二百四十平方米。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建和農(nóng)民公寓等形式保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居，人均住房面積不得低于本地城鎮(zhèn)居民最低保障住房面積標(biāo)準(zhǔn)。

省里規(guī)定的是用地面積標(biāo)準(zhǔn)上限。近二十年來，各地在不突破省級標(biāo)準(zhǔn)上限的前提下，都根據(jù)當(dāng)?shù)厝说孛堋⑽幕?xí)俗等因素作出了具體規(guī)定。

另外，省政府辦公廳2016年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村建房規(guī)劃管理的意見》，對建筑面積作出規(guī)定，從嚴(yán)控制農(nóng)房建筑體量，建筑面積不得突破350平方米，建筑層數(shù)一般不超過三層。