審計(jì)查出問題整改“三化”機(jī)制建設(shè)研究（上）
黨的十九大提出改革審計(jì)管理體制，黨的十九屆三中全會(huì)決定加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。習(xí)近平總書記指出，要一體推進(jìn)揭示問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革，揭示問題是審計(jì)的基本職責(zé)，目的是要推動(dòng)解決問題，特別是防患于未然。在這一背景下，揭示問題和推動(dòng)解決問題同等重要，審計(jì)整改成為踐行“兩個(gè)維護(hù)”的試金石、推動(dòng)全面深化改革的重要手段。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全審計(jì)查出問題整改長(zhǎng)效機(jī)制的意見》, 明確了黨委、人大、政府、被審計(jì)單位、主管部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家治理主體的不同職責(zé)，為進(jìn)一步壓實(shí)整改責(zé)任提供了制度遵循和保障。針對(duì)當(dāng)前審計(jì)整改存在的問題，開展審計(jì)整改“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化”建設(shè)，全面提升審計(jì)整改監(jiān)督效能，對(duì)于推動(dòng)審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
一、審計(jì)整改“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化”涵義及其關(guān)系
審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化是壓實(shí)審計(jì)整改責(zé)任的管理工具和手段，是為了在糾正審計(jì)查出問題、落實(shí)審計(jì)意見和建議、報(bào)送審計(jì)資料以及公告審計(jì)整改結(jié)果等行為中實(shí)現(xiàn)最佳目的，對(duì)審計(jì)查出的問題和審計(jì)建議制定供審計(jì)整改責(zé)任單位共同可重復(fù)使用的條款的活動(dòng)。審計(jì)整改規(guī)范化是改變過去整改法規(guī)不明確、整改責(zé)任不清晰、整改標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一等狀況，在審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上對(duì)整改活動(dòng)進(jìn)行全面約束，從而站在國家治理全局高度形成的整體性的制度安排。
審計(jì)整改信息化是指為規(guī)范審計(jì)整改活動(dòng)、提高審計(jì)整改效率效果，將審計(jì)查出的問題、整改狀態(tài)、整改結(jié)果運(yùn)用等方面的信息收集整合到技術(shù)平臺(tái)，并用以比較分析從而推動(dòng)不斷完善整改運(yùn)行機(jī)制的過程。
審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化是一體的制度安排，相互依存交融，共同成為審計(jì)整改工作細(xì)化、實(shí)化、制度化的創(chuàng)新探索。審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化是規(guī)范化的基礎(chǔ)，規(guī)范化工作的推進(jìn)又進(jìn)一步將標(biāo)準(zhǔn)化推向更高水平。審計(jì)整改信息化是手段和抓手，是審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的有效平臺(tái)和工具，也是審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化落地的重要手段。審計(jì)整改規(guī)范化是信息化實(shí)施的重要元素，信息化反過來促進(jìn)規(guī)范化不斷健全完善。
二、審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的問題
（一）審計(jì)質(zhì)量問題影響審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
審計(jì)質(zhì)量問題對(duì)被審計(jì)單位開展審計(jì)整改落實(shí)和整改監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展整改評(píng)判工作存在一定影響。一是審計(jì)意見不規(guī)范。如對(duì)于“未按‘貨比三家’自行采購規(guī)定開展采購活動(dòng)”的問題，《A單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告》直接移送主管部門進(jìn)行處理；《B單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告》要求嚴(yán)格執(zhí)行采購管理辦法的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化采購流程管理；《C單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告》既要求嚴(yán)格執(zhí)行采購管理辦法的有關(guān)規(guī)定，又要求強(qiáng)化采購流程管理，并移送主管部門處理。二是審計(jì)意見可操作性不強(qiáng)。如《某產(chǎn)業(yè)資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》中提出“驗(yàn)收通過率不高”的問題，而對(duì)“通過率高”的標(biāo)準(zhǔn)界定缺乏具體的量化指標(biāo)。
（二）對(duì)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)有待深入
在判定整改結(jié)果時(shí)，外部制度不充分，審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間對(duì)于審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)容易產(chǎn)生不同意見。如對(duì)“建設(shè)單位投資控制不到位，結(jié)算價(jià)超合同價(jià)”等已成為事實(shí)無法糾正的事項(xiàng)，以及“預(yù)算編制不準(zhǔn)確”等涉及不可預(yù)計(jì)事項(xiàng)的問題，相關(guān)各方對(duì)審計(jì)整改的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)存在一定偏差。
（三）審計(jì)整改判定標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一
對(duì)于體制機(jī)制制度等方面的問題，由于涉及面廣、情形復(fù)雜，有的甚至涉及利益調(diào)整，各方主要依賴個(gè)人專業(yè)水平和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整改判定。在這種情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間、上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間、審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室與整改監(jiān)督部門之間對(duì)于審計(jì)整改結(jié)果判定容易產(chǎn)生分歧。
（四）審計(jì)整改法律依據(jù)的可操作性有待提高現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中，新修訂審計(jì)法、國家審計(jì)準(zhǔn)則等對(duì)審計(jì)整改多為原則性規(guī)定。對(duì)整改責(zé)任單位缺乏相應(yīng)規(guī)定，特別對(duì)于相類似問題未能提出明確且便于操作的具體規(guī)定，更是缺少對(duì)菜單式整改清單的規(guī)定。
（五）審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)化水平有待提高
審計(jì)整改結(jié)果的判定未能堅(jiān)持全面系統(tǒng)的觀點(diǎn)，改革創(chuàng)新精神貫徹不夠深入。存在未能完全按照“三個(gè)區(qū)分開來”重要要求判斷整改成效，未充分考慮整改背景、整改措施力度、整改落實(shí)成效等多種因素做出更加符合實(shí)際的整改結(jié)果。如涉及需要多個(gè)單位配合才能完成的整改事項(xiàng)，審計(jì)意見卻將整改責(zé)任歸于一家被審計(jì)單位，導(dǎo)致無法按時(shí)整改到位。
（六）審計(jì)整改與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施和審理等環(huán)節(jié)的銜接有待進(jìn)一步強(qiáng)化
只有在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中查清問題的事實(shí)真相，在審理環(huán)節(jié)確保審計(jì)查出的問題有理有據(jù)，才能提出客觀合理的審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)。如果審計(jì)建議不切實(shí)際，盲目套用法律法規(guī)，容易造成被審計(jì)單位整改不徹底或虛假整改等。
三、促進(jìn)審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)策建議
（一）針對(duì)不同整改類型的問題，分類提出整改要求
從邏輯上看，可以根據(jù)過去、現(xiàn)在和將來三種時(shí)態(tài)將審計(jì)整改劃分為立行立改、分階段整改、持續(xù)整改等類型，進(jìn)而分類提出整改要求，研究完善審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于能夠立行立改的問題，要立即采取措施；對(duì)于需要一定周期分階段整改的問題，要制定詳細(xì)的工作計(jì)劃和整改任務(wù)，嚴(yán)格按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)推動(dòng)整改；對(duì)于涉及體制機(jī)制障礙和受客觀條件制約，需要持續(xù)整改的問題，要認(rèn)真分析研究，提出工作目標(biāo)和方向，切實(shí)采取有效措施推進(jìn)整改。
（二）確定審計(jì)整改評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要素，設(shè)立整改判定總體原則
確定審計(jì)整改評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要素。一是整改措施。對(duì)于審計(jì)查出的可以糾正的問題，是否采取了具體的、針對(duì)性的整改措施；對(duì)于既成事實(shí)無法糾正的問題，是否通過舉一反三、剖析原因、分類施策，從根源上堵塞漏洞，形成長(zhǎng)效機(jī)制。二是整改成效。對(duì)于審計(jì)查出的可以糾正的問題，是已完全糾正或大部分糾正還是離完成目標(biāo)有較大差距等；對(duì)于既成事實(shí)無法糾正的問題，是否進(jìn)一步規(guī)范工作管理等。
結(jié)合整改評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要素，設(shè)立整改判定總體原則。一是對(duì)于已完成整改的判定原則：采取了具體有效的整改措施，從根源上堵塞漏洞，形成長(zhǎng)效機(jī)制；審計(jì)查出問題已完全得到糾正；審計(jì)查出問題已是既成事實(shí)，無法糾正，但通過舉一反三、分類施策、嚴(yán)肅問責(zé)等有力措施，進(jìn)一步規(guī)范工作管理。二是對(duì)于完成階段性整改的判定原則：采取了具體有效的整改措施，從根源上堵塞漏洞，形成長(zhǎng)效機(jī)制；審計(jì)查出問題大部分得到糾正，剩余未完成整改事項(xiàng)因歷史遺留、工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等客觀原因或涉及改革中長(zhǎng)期目標(biāo)，確實(shí)在整改期內(nèi)無法完成全面整改，已根據(jù)實(shí)際情況制定具體可行的工作方案或?qū)嵤┯?jì)劃，并按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)整改。同時(shí)，通過舉一反三、分類施策、嚴(yán)肅問責(zé)等有力措施，進(jìn)一步規(guī)范工作管理。三是對(duì)于正在整改的判定原則：采取了具體的整改措施；整改成效離完成整改工作目標(biāo)尚有較大差距，且未有明確的工作計(jì)劃和目標(biāo)。四是對(duì)于未整改的判定原則：在整改期限內(nèi)沒有實(shí)際整改措施，沒有取得任何整改效果；對(duì)整改存在敷衍、推諉等情況，導(dǎo)致工作難以落實(shí)。五是對(duì)于無法整改的判定原則：因客觀條件發(fā)生變化、執(zhí)行主體撤銷等導(dǎo)致難以整改到位的事項(xiàng)，可經(jīng)相關(guān)審批程序后作特殊銷號(hào)處理。
（三）對(duì)審計(jì)查出問題按照領(lǐng)域分類，推動(dòng)細(xì)化整改標(biāo)準(zhǔn)
采用實(shí)證法選取不同切入點(diǎn)進(jìn)行論證，確定對(duì)審計(jì)查出問題進(jìn)行領(lǐng)域分類的基本思路。根據(jù)審計(jì)業(yè)務(wù)分類。按照審計(jì)業(yè)務(wù)常規(guī)分類，可以分為財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等8個(gè)大類，但大部分業(yè)務(wù)部門都會(huì)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，且存在大量重復(fù)問題。如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)類中《A單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告》和財(cái)政審計(jì)類中《某資產(chǎn)管理情況審計(jì)調(diào)查》同時(shí)出現(xiàn)“未及時(shí)收繳租金”問題，可見，按照審計(jì)業(yè)務(wù)分類的思路難以形成科學(xué)合理的整改標(biāo)準(zhǔn)分類，需要進(jìn)一步選擇新的整改標(biāo)準(zhǔn)分類的切入點(diǎn)。根據(jù)審計(jì)報(bào)告中問題歸類方法分類。第一步：歷年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告中反映問題主要分為財(cái)政管理方面、部門預(yù)算執(zhí)行方面等，歷年省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告中反映問題主要分為財(cái)政管理方面、部門預(yù)算執(zhí)行方面、績(jī)效方面等，歷年市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告反映問題主要分為部門預(yù)算執(zhí)行方面、財(cái)政決算方面等。綜合各級(jí)工作報(bào)告，可以先初步分為財(cái)政管理、部門預(yù)算執(zhí)行等5個(gè)大類。第二步：部門預(yù)算執(zhí)行可以按照常見問題所屬業(yè)務(wù)板塊再細(xì)分為財(cái)務(wù)管理、政府采購等3個(gè)大類。至此，可分為財(cái)政管理、政府采購等8個(gè)大類。第三步：結(jié)合實(shí)際實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目情況查漏補(bǔ)缺，加入自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)類。最終，根據(jù)審計(jì)報(bào)告中問題歸類方法分類，可分為財(cái)政管理、政府采購、重大政策措施等9個(gè)大類。但在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，由于出具報(bào)告的部門不同，且大部分審計(jì)報(bào)告并未對(duì)查出問題進(jìn)行分類，部分類別下可能出現(xiàn)同一性質(zhì)的問題， 如《A單位2019年度部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告》中政府采購管理方面和《某棚戶區(qū)改造項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的審計(jì)報(bào)告》中工程管理方面，均存在“工程合同未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)簽訂”問題，這給問題分類工作及整改責(zé)任主體查找問題過程帶來了一定阻礙。為避免分類存在交叉重復(fù)，需考慮以更加細(xì)化的問題事實(shí)來分類，并可用于信息化系統(tǒng)中，為審計(jì)整改統(tǒng)計(jì)模塊增設(shè)統(tǒng)計(jì)口徑提供參考，因此，應(yīng)考慮采用更加系統(tǒng)全面的分類方法。根據(jù)審計(jì)查出問題事實(shí)分類。考慮以審計(jì)整改臺(tái)賬為基礎(chǔ)，借助大數(shù)據(jù)手段，抓取審計(jì)查出問題高頻詞匯，并對(duì)其進(jìn)行篩選、分析和處理，從而提煉出審計(jì)查出問題分類。第一步：采用NLP分詞技術(shù)對(duì)某審計(jì)局2019-2020審計(jì)年度查出問題整改臺(tái)賬中1157個(gè)問題的“問題事實(shí)”進(jìn)行分析，并通過P yplot可視化技術(shù)生成高頻詞詞云（如圖1）。第二步：取前50個(gè)高頻詞匯（如表1），剔除干擾項(xiàng)并進(jìn)行同類合并，如“工程”“建設(shè)”“驗(yàn)收”等詞可合并為工程類；“預(yù)算”“支出”“采購”等詞可合并為資金管理類；“住房”“租賃 ”等詞可合并為資產(chǎn)管理類。至此，初步分為工程、資金管理、資產(chǎn)管理等3個(gè)大類。第三步：再取第51-100個(gè)高頻詞匯（如表2）進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，并加入自然資源、政策制定和執(zhí)行等2個(gè)大 類。第四步：根據(jù)實(shí)際實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目情況，將自然資源類擴(kuò)充為自然資源和生態(tài)保護(hù)類，再加入其他類進(jìn)行兜底，得到工程、資金管理、資產(chǎn)管理、自然資源和生態(tài)保護(hù)、政策制定和執(zhí)行、其他等6個(gè)大類。第五步：將1157個(gè)問題按照6個(gè)大類分類后進(jìn)行分析，通過合并同一性質(zhì)的問題形成細(xì)項(xiàng)問題分類。最終形成如下問題分類，共包含6個(gè)大類100個(gè)問題。工程類：主要包括工程進(jìn)度滯后、未及時(shí)辦理結(jié)（決）算等11個(gè)問題。資金管理類：主要包括預(yù)算編制不準(zhǔn)確、預(yù)算年中調(diào)整過多（金額、次數(shù)）等24個(gè)問題。資產(chǎn)管理類：主要包括租賃物業(yè)、政府產(chǎn)業(yè)用房等房屋資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置等21個(gè)問題。自然資源和生態(tài)保護(hù)類：主要包括違法或違規(guī)占用儲(chǔ)備土地、耕地、林地或濕地等11個(gè)問題。政 策制定和執(zhí)行類：主要包括政策出臺(tái)不及時(shí)或制定不到位等15個(gè)問題。其他類：主要包括信息系統(tǒng)或平臺(tái)建設(shè)緩慢、系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整或不準(zhǔn)確等18個(gè)問題。此分類將在后續(xù)的審計(jì)整改工作中逐漸補(bǔ)充完善分類細(xì)項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。
表1 前50個(gè)高頻詞匯
表2 第51-100個(gè)高頻詞匯
綜上，在上述三類標(biāo)準(zhǔn)分類中，按照審計(jì)查出問題事實(shí)進(jìn)行分類較為合適，便于操作，確定為問題分類的基本思路。（四）細(xì)化審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)，形成整改標(biāo)準(zhǔn)的具體清單根據(jù)審計(jì)整改總體原則要求，充分考慮被審計(jì)單位各方面的情況，參照有關(guān)行業(yè)、主管部門或內(nèi)部管理制度，逐一設(shè)立完成整改需達(dá)到的具體整改標(biāo)準(zhǔn)及所需佐證材料，形成菜單式整改標(biāo)準(zhǔn)清單——《審計(jì)查出問題的具體整改標(biāo)準(zhǔn)》（如表3），此標(biāo)準(zhǔn)清單將與問題分類同步更新。
表3 《審計(jì)查出問題的具體整改標(biāo)準(zhǔn)》示例
（五）根據(jù)整改判定結(jié)果，加強(qiáng)精細(xì)化管理
一是已完成整改事項(xiàng)。所有整改事項(xiàng)整改到位，整改目標(biāo)已達(dá)成，佐證材料翔實(shí)，可作銷號(hào)處理。二是完成階段性整改事項(xiàng)。采取備案管理方式。整改責(zé)任單位需按照具體工作方案或?qū)嵤┯?jì)劃，及時(shí)按時(shí)間節(jié)點(diǎn)將推進(jìn)整改工作的情況報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)機(jī)關(guān)通過采取“回頭看”等方式持續(xù)跟進(jìn)整改情況。三是正在整改事項(xiàng)。采取向整改責(zé)任單位發(fā)送督辦函件、開展“回頭看”檢查等方式，強(qiáng)化整改跟蹤，必要時(shí)按有關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。四是未整改事項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)將按規(guī)定移送相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)處理。五是無法整改事項(xiàng)。由整改責(zé)任單位以正式函件等方式向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出，經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)研究后，試行特殊銷號(hào)制度。六是對(duì)于屢審屢犯、虛假整改問題，將在規(guī)范化研究中的審計(jì)整改追責(zé)問責(zé)部分予以明確。
（六）加強(qiáng)系統(tǒng)思維，構(gòu)建更加完善的整改標(biāo)準(zhǔn)化體
準(zhǔn)確界定整改責(zé)任主體。在列明承擔(dān)整改主體責(zé)任單位的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)列明承擔(dān)輔助審計(jì)整改責(zé)任的單位。明確整改資料報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)。一是及時(shí)性。需按審計(jì)整改時(shí)限及時(shí)報(bào)送審計(jì)整改情況報(bào)告及相關(guān)資料。二是完整性。報(bào)送的審計(jì)整改情況報(bào)告應(yīng)反映所有問題的整改情況；報(bào)送的資料應(yīng)充分佐證整改措施及整改成效。三是真實(shí)性。報(bào)送的審計(jì)整改情況報(bào)告及資料應(yīng)真實(shí)有效。四是相關(guān)性。報(bào)送的審計(jì)情況應(yīng)與報(bào)告中反映的問題充分對(duì)應(yīng)。健全完善整改結(jié)果公開標(biāo)準(zhǔn)。一是公開范圍。被審計(jì)單位應(yīng)公開審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的審計(jì)查出問題整改情況，即年度市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)、績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告涉及問題的整改情況；審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公開的審計(jì)結(jié)果報(bào)告中有關(guān)問題的整改情況。二是公開時(shí)限及公開方式。被審計(jì)單位應(yīng)自整改期限到期日起的10日內(nèi)主動(dòng)在本單位或上級(jí)部門的門戶網(wǎng)站上公開審計(jì)整改情況，并將整改公開情況截屏函告審計(jì)機(jī)關(guān)。做好審計(jì)整改與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施和審理等環(huán)節(jié)的銜接。一是審計(jì)實(shí)施過程中和項(xiàng)目審理環(huán)節(jié)要嵌入“整改”元素。要分析產(chǎn)生問題的原因，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及解決問題的角度提出審計(jì)意見建議，提出的審計(jì)建議和意見要具有針對(duì)性，并充分考慮審計(jì)整改的可行性。二是要充分發(fā)揮審計(jì)整改促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量提升的作用。及時(shí)將審計(jì)質(zhì)量影響審計(jì)整改的問題進(jìn)行總結(jié)、提煉，促進(jìn)審計(jì)管理體制和機(jī)制健全完善。