2021年一號(hào)文件明確提到，要深入推進(jìn)農(nóng)村改革，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。在接受新京報(bào)記者采訪時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬專門(mén)就文件中農(nóng)村改革尤其是土地政策的內(nèi)容進(jìn)行了解讀。他指出，在農(nóng)村改革深入推進(jìn)的同時(shí)，還更需要注重“穩(wěn)慎”，今年的一號(hào)文件就突出了穩(wěn)定和發(fā)展，同時(shí)目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索空間很大，在宅基地方面，文件強(qiáng)調(diào)“探索有效實(shí)現(xiàn)形式”，在任大鵬看來(lái)，這是一個(gè)非常明顯的政策信號(hào)，即在宅基地要素利用上要體現(xiàn)市場(chǎng)化，不過(guò)農(nóng)村宅基地情況確實(shí)較為復(fù)雜，穩(wěn)慎推進(jìn)改革需要更完善的制度設(shè)計(jì)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬。受訪者供圖

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索空間大

任大鵬指出，就農(nóng)村土地來(lái)說(shuō)，無(wú)論是耕地、宅基地、還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都正處于低效率利用的尷尬局面。耕地方面，即便通過(guò)政策激活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍需更多政策工具和手段來(lái)促進(jìn)利用。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，值得探索的空間則更大。

“我國(guó)是從2015年開(kāi)始進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的，到了最近兩年，新的《土地管理法》出臺(tái)，將相關(guān)入市試點(diǎn)寫(xiě)入法律，可以看出我國(guó)從政策上已經(jīng)營(yíng)造了很好的環(huán)境。”例如早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)便強(qiáng)調(diào),在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。而新的《土地管理法》中，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，也標(biāo)志著國(guó)有土地與集體土地“同地同權(quán)同價(jià)”的巨大進(jìn)步。

但實(shí)踐過(guò)程中，集體土地入市仍不夠成熟。任大鵬向記者舉例，在要素市場(chǎng)，很多原因聯(lián)合導(dǎo)致了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不活躍。“比如工商資本經(jīng)常是有顧慮的，導(dǎo)致即便集體用地和國(guó)有土地的使用權(quán)同地同價(jià)，但你會(huì)發(fā)現(xiàn)，只有后者市場(chǎng)空間持續(xù)高熱、競(jìng)爭(zhēng)活躍。前者呢？一直在遇冷。”

在任大鵬看來(lái)，今年的一號(hào)文件繼續(xù)明確“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，完善盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策”，首先是非常有必要的，“盡管我們國(guó)家在法律上給了支持和空間，但怎么去激活市場(chǎng)，仍有大量工作要做。”

“有效”實(shí)現(xiàn)宅基地要素利用要體現(xiàn)市場(chǎng)化

在社會(huì)普遍關(guān)心的宅基地改革上，任大鵬指出，一方面我國(guó)宅基地閑置比例達(dá)到10%-18%，另一方面，我國(guó)又面臨著建設(shè)性用地嚴(yán)重短缺的局面，“這是非常明顯的沖突，說(shuō)明我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上是有改進(jìn)空間的。”

在新的《土地管理法》中，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的村民依法自愿有償退出宅基地、鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置住宅。顯然，這是政策方面的創(chuàng)新。“但這個(gè)創(chuàng)新，是相對(duì)穩(wěn)慎的，因?yàn)樗婕稗r(nóng)民的基本居住權(quán)和基本財(cái)產(chǎn)利益。推進(jìn)宅基地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制的建立，首先一定要把宅基地上的權(quán)屬關(guān)系明確。”

任大鵬說(shuō)，在盤(pán)活利用方式上是否還堅(jiān)持宅基地用途，就決定著，在宅基地使用權(quán)僅限于農(nóng)村本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員的嚴(yán)格限制下，是否可以實(shí)現(xiàn)盤(pán)活利用的目標(biāo)。

“所以我的建議是應(yīng)該把宅基地放在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的'大盤(pán)子’里，在確保耕地紅線保持不變、糧食安全的前提下，將農(nóng)村的宅基地和其他建設(shè)用地一起統(tǒng)籌布局。”任大鵬總結(jié)，在中央提出鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)盤(pán)活利用的前提下，如果盤(pán)活利用的方式不明確，仍然局限在現(xiàn)有的制度框架中，那么現(xiàn)實(shí)中的障礙會(huì)一直存在。

2021年一號(hào)文件指出，要加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度的改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、資格權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。“我覺(jué)得文件中提到的內(nèi)容非常到位，強(qiáng)調(diào)'探索有效實(shí)現(xiàn)形式’，這代表設(shè)置宅基地的三權(quán)分置是有空間余地的。”在任大鵬看來(lái)，這是一個(gè)非常明顯的政策信號(hào)，即在宅基地要素利用上要體現(xiàn)市場(chǎng)化。

壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還有創(chuàng)新空間嗎？

對(duì)比去年一號(hào)文件，今年文件在土地改革方面更強(qiáng)調(diào)“探索”和“穩(wěn)慎”，該怎么理解這兩個(gè)關(guān)鍵詞匯在改革中體現(xiàn)的方式？

任大鵬認(rèn)為，中央在文件中提出探索有效的實(shí)現(xiàn)形式，是需要發(fā)揮地方的創(chuàng)造力，試圖找到解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)方案。

談及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，任大鵬指出，目前改革的大方向已經(jīng)非常明確，但頂層設(shè)計(jì)、制度供給還存在不足，而這就會(huì)帶來(lái)冒進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)。

他提到曾經(jīng)在基層調(diào)研時(shí)遇到的情況，有的地方，一邊政策機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，另一邊就急于流轉(zhuǎn)農(nóng)民的宅基地，那么以宅基地集體名義轉(zhuǎn)讓之后，因?yàn)槔娣峙錂C(jī)制不健全，就必然帶來(lái)矛盾糾紛，同時(shí)承接轉(zhuǎn)讓的工商資本也面臨諸多不安全因素。所以按照中央提出的“穩(wěn)慎改革”，是希望能夠建立一套相對(duì)完善的制度來(lái)協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系。”

同時(shí)，任大鵬預(yù)料未來(lái)一些潛在風(fēng)險(xiǎn)的源頭會(huì)來(lái)自于制度銜接。“宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是無(wú)償取得，有償退出。但如果集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有像樣的產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)上又沒(méi)有需求，那么這可能就變成了集體的一個(gè)負(fù)擔(dān)。”

此外，任大鵬還提到，在盤(pán)活利用問(wèn)題上，考慮到交易成本，一些地方將宅基地通過(guò)打包統(tǒng)一對(duì)外交易，但集體能力有限，這就可能會(huì)導(dǎo)致違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制征收土地。“這也意味著，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的過(guò)程中，我們到底應(yīng)創(chuàng)造怎樣的創(chuàng)新空間，仍然是非常重要的問(wèn)題。”任大鵬說(shuō)。