一、起草背景和過程
習近平總書記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。2015年，全國人大常委會同意授權國務院在全國33個試點縣（市、區(qū)）暫時停止實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法有關規(guī)定，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度等三項改革試點。我省鷹潭市余江縣（現(xiàn)已改區(qū)）列入全國改革試點，余江以宅基地改革為主，在探索宅基地的有償使用和自愿有償退出機制等方面取得了良好成效。
市委五屆六次全體（擴大）會議提出，我市要學習余江經(jīng)驗，深化農(nóng)村宅基地改革。為落實市委、市政府有關要求，市自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在對鷹潭市余江區(qū)宅基地改革進行調(diào)研的基礎上，形成了《試點方案（初稿）》。5月13日，經(jīng)市政府第48次常務會議討論并原則通過。6月28日，經(jīng)市委深改委第二次會議審定。7月6日，市政府辦公廳印發(fā)《贛州市農(nóng)村宅基地管理制度改革試點方案》（贛市府辦字[2019]42號）。
二、主要內(nèi)容
總體來說，《試點方案》未突破現(xiàn)有法律法規(guī)的界限，在充分吸收余江農(nóng)村宅基地有償退出、有償使用、村民理事會制度等改革經(jīng)驗做法的基礎上，結合我市實際探索一些改革特色亮點，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是推進農(nóng)房抵押貸款，盤活宅基地財產(chǎn)權；二是放活宅基地使用權，鼓勵社會資本下鄉(xiāng)“務農(nóng)”發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟收入；三是用好用活我市爭取到自然資源部特殊傾斜的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，既優(yōu)化鄉(xiāng)村振興用地布局、改善村容村貌，又增加資金籌集渠道；四是騰退后宅基地的有效利用等。
文稿共6個部分。第一至第三部分，主要是指導思想、總體目標和基本原則。第四部分是主要任務。第五部分是工作步驟，明確今年下半年，各縣（市、區(qū)）根據(jù)實際情況，在除城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外移民搬遷村和城市規(guī)劃建成區(qū)的棚改村外自主選擇3-4個具有代表性、村民事務理事會積極性高的村莊進行試點，明年在全市全面推開試點。第六部分是組織保障。
重點是第四部分：主要任務。包括夯實農(nóng)村宅基地管理基礎、完善宅基地資格權保障農(nóng)民“戶有所居”、創(chuàng)新宅基地利用方式實現(xiàn)土地財產(chǎn)權、用活“增減掛”政策助推宅基地改革、用好村莊騰退土地釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力等5個方面，共14條。
1.強化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領。以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃，已編制完成村莊規(guī)劃的，優(yōu)化整合各部門規(guī)劃為多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可實施公寓或住宅小區(qū)方式保障，集鎮(zhèn)范圍和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)引導農(nóng)民集中建房。
2.加強農(nóng)村宅基地審批管理。加強農(nóng)村宅基地審批管理，規(guī)范農(nóng)民建房行為，壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責任，嚴格“一戶一宅”制度。
3.完善村民理事會制度。充分學習余江經(jīng)驗，著力激發(fā)群眾內(nèi)生動力，讓村民解決好自己的問題，賦予村民理事會對宅基地分配、有償使用費收取、宅基地退出、宅基地管理等權利職責。
4.完善宅基地資格認定方式。重點是研究農(nóng)村宅基地資格權認定操作細則，保障農(nóng)村宅基地資源公開公平合理分配。
5.加快房地一體的確權登記發(fā)證。以房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證、第三次全國國土調(diào)查工作為契機，加快為農(nóng)民發(fā)放房地一體的不動產(chǎn)權證，完善宅基地檔案。
6.建立健全宅基地使用機制。突破農(nóng)村宅基地長期無償使用的現(xiàn)狀，宅基地探索實行擇位競價，對歷史原因超過規(guī)定面積標準、“一戶多宅”的以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，探索有償退出、有償使用制度。
7.探索農(nóng)村宅基地退出機制。鼓勵退出宅基地，按不同類別，可采取無償、有償和享受政府相關優(yōu)惠政策等方式退出宅基地。
8.完善農(nóng)民進城落戶政策。不以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件。對有退出意向的農(nóng)戶，可采取“留權不留地”等方式，在一定時間內(nèi)保留其農(nóng)民身份的宅基地申請權利。對自愿放棄宅基地進城落戶的，可給予教育、就業(yè)、信貸等方面優(yōu)惠政策，可以探索按成本價申購政府投資建設的保障性住房、返遷安置房。
9.推進農(nóng)房抵押貸款顯化農(nóng)村土地價值。在風險可控前提下，建立貸款風險緩釋機制和貸款風險補償基金，繼續(xù)穩(wěn)妥探索農(nóng)房抵押貸款，盤活農(nóng)民土地用益物權的財產(chǎn)屬性。
10.盤活利用閑置宅基地增加農(nóng)民收入。積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地使用權。在符合“一戶一宅”等農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿前提下，允許返鄉(xiāng)人員、下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，租用農(nóng)村閑置房用于養(yǎng)老或開展民宿經(jīng)濟等經(jīng)營性活動，拓寬農(nóng)民增收渠道。
11.喚醒沉睡土地資產(chǎn)壯大集體經(jīng)濟。鼓勵社會資本以租賃、入股、合作等方式與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織綜合利用集體建設用地，用于鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村電商、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，釋放土地價值潛能。但嚴禁用于房地產(chǎn)開發(fā)建設小產(chǎn)權房、私人會所、別墅大院。
12.優(yōu)化鄉(xiāng)村振興用地布局。用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛政策，優(yōu)化立項條件，建新指標優(yōu)先用于村鎮(zhèn)基礎設施建設和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。
13.合理分配增減掛收益資金。充分釋放“宅改”+“增減掛鉤”的價值潛能，完善增減掛鉤收益分配機制，進一步提高收益返還標準，助力村集體經(jīng)濟發(fā)展。
14.合理有效利用騰退后的宅基地。鼓勵將騰退出的土地建設成高標準農(nóng)田及高產(chǎn)油茶、精品果園等高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。鼓勵種植發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高資源利用效率，促進農(nóng)民增收。
這里需要特別說明的是。2018年7月，中央將宅基地改革和管理職責調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。2018年12月31日，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的“三定方案”明確，承擔農(nóng)村宅基地改革工作；指導宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁工作和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用。
贛州市自然資源局
2019年11月7日
